پیامدهای تحریم بانک مرکزی

محمدحسین عادلی*

ادبیات تحریم

آنچه که امروز به عنوان تحریم های اقتصادی شناخته می شود در قرن ۱۷ و ۱۸ میلادی به عنوان جنگ تجاری مطرح بود. جنگ تجاری برای تفوق اقتصادی و سلطه بر دیگران . آخرین  سری جنگ های تجاری یا تحریم نیز در اوایل قرن بیستم یعنی از اواسط جنگ جهانی اول تا نزدیک جنگ دوم جهانی صورت گرفت. پس از آن دنیا خود را متمدن یافت و کشورهای جهان توافق کردند که از جنگ تجاری بپرهیزند. استدلال این کار نیز این بود که هرگونه تحریم تجاری موجب محدودیت در آزادی تجارت می شود و چون آزادی تجارت به نفع همه است لذا جنگ تجاری   و محدود شدن تجارت درنهایت باعث کاهش نسبی رفاه کشورها می گردد. بنابراین با شعار آزادی تجارت بین المللی  سازمان آنکتاد[۱] به وجود آمد. علت این که در اقتصاد دنیا اعتقاد راسخ بر این است که تجارت بین المللی آزاد موجب رشد اقتصادی می شود این است که بر اساس نظریه مزیت نسبی وکه بعدها مزیت رقابتی به آن افزوده شد تجارت آزاد باعث می شود که هر کشوری که وضعیت بهتری برای تولید کالای مشخصی دارد بر تولید آن سرمایه گذاری کند و نگرانی از دستیابی به کالاهای دیگر نداشته باشد. در واقع ریشه کنار گذاشتن جنگ اقتصادی تاکید بر بحث مزیت نسبی و مزیت رقابتی کشورها و رشد وضعیت اقتصادی جهان بوده است.

با این حال این به این معنا نیست که کشورها به طور کلی ابزار اقتصادی را برای منازعات خود کنار گذاشته اند. امروزه تحریم معمولا برای اهداف تجاری و حد اکثر رسانیدن سود و منافع و قدرت اقتصادی صورت می گیرد. یعنی یک کشور برای این که امتیاز تجاری از طرف مقابل بگیرد به ابزار تحریم توسل می جوید. به این مسئله در سازمان تجارت جهانی نیز اشره شده است. چون پایه اصلی این سازمان بر آزادی تجارت بنیان گذاشته شده لذا هر اقدامی که باعث محدودیت تجارت شود مذموم و محکوم است. اگر یک کشور، کشور دیگری را تحریم  کند دیگری می تواند بر علیه تحریم کننده شکایت کند.  در این مواقع دو کشور در کمیته ای مشخص در این سازمان به گفتگو می پردازند و سعی می کنند اختلافات خود را حل و فصل کنند. البته موضوع با این سادگی حل نمی شود و یک جریان پنهان جنگ تجاری همچنان وجود دارد.

اما نوع دیگری از تحریم های تجاری وجود دارند که برای اهداف سیاسی و به تعبیری برای تغییر رفتار سیاسی طرف مقابل وضع می شوند. در ادبیات تحریم به چنین تحریمی استفاده از زور قبل از جنگ[۲] می گویند. معمولا در این رابطه از نظریه «نردبان تشدید»[۳] که توسط «هرمن کان»[۴] استرات‍ژیست آمریکایی دوران جنگ سرد مطرح شده، استفاده می شود. یعنی اعمال تحریم های تجاری سخت یکی از پس از دیگری از مراحلی است که در منازعه رو به افزایش دو کشور قبل از جنگ طی می شود. هدف این کار این است که هزینه های کشور تحریم شونده افزایش یابد و این کشور به لحاظ اقتصادی دچار فرسایش شود که اگر منازعه دو کشور به رویارویی نظامی منجر شد، آن کشور به طور ضعیف تری وارد جنگ شود و هزینه های جنگ کاهش یابد.

 مصونیت بانک مرکزی

 بانک مرکزی از ابتدا که در دنیا به وجود آمد به عنوان یک ارگان دولتی به وجود نیامد. از آنجا که وظیفه بانک مرکزی این بود که به اصطلاح به چاپ پول اقدام کند و تعادلی در اقتصاد به وجود بیاورد از سوی دولت ها شکل نگرفت. به عبارت دیگر اولین بانک مرکزی در دنیا از سوی شخص خصوصی بوجود آمد. بانک مرکزی انگلستان که دومین بانک مرکزی جهان بود نیز توسط یک شخص خصوصی تاسیس شد. به همین دلیل بانک های مرکزی در دنیا اگرچه که سازمان دولتی محسوب می شوند ولی از نظر بین المللی به عنوان سازمان عمومی متعلق به مردم تلقی می شود.

به همین علت برای بانک مرکزی در جهان نوعی از مصونیت قائل می شوند. اصل مصونیت بانک های مرکزی[۵] در برابر دعاوی مختلف اصلی مورد اتفاق نظر همگان است. هر از مدتی که مسئله ای در ارتباط با یک بانک مرکزی رخ می دهد بلافاصله همه به مصونیت این بانک اذعان می کنند. دو تئوری در این ارتباط وجود دارد. یکی تئوری مصونیت مطلق[۶] بانک های مرکزی است که معتقد است بانک مرکزی از هر جهت مصونتی دارد، چرا که به ملت ها ارتباط دارد. تئوری دوم بر مصونیت محدود[۷] بانک های مرکزی تاکید دارد و معتقد است که این مصونیت باید بر اساس کارکردهای بانک مرکزی مورد توجه قرار گیرد.هر دو این نظرات در موارد مختلف مورد استناد قرار گرفته اند.

ایالات متحده دارای قویترین قانون مصونیت بانک مرکزی است. قانون فیسا[۸] مصونیت جدی را برای بانک مرکزی قائل می شود. مصونیت بانک مرکزی در آمریکا نه تنها برای بانک مرکزی این کشور مطرح است بلکه بانک های مرکزی کشورهای دیگر را هم در بر می گیرد. یعنی دعاوی و پرونده هایی که علیه بانک های مرکزی کشور های دیگر در این کشور مطرح می شود و یا مواردی که تقاضای مسدود شدن قسمتی از دارایی های یک بانک مرکزی خارجی مطرح می شود،‌  بحث مصونیت بانک مرکزی مطرح می شود. آخرین نمونه از این دست مباحث در  تابستان گذشته مطرح شد که به پرونده بانک مرکزی آر‍ژانتین مربوط می شد. از آنجا که آرژانتین اوراق قرضه منتشر کرده بود و نتوانسته بود پول این اوراق قرضه را برگرداند کسانی که دارای این اوراق قرضه بودند در آمریکا علیه بانک مرکزی آرژانتین شکایت کردند که با توجه به این که این بانک مرکزی نمی تواند اوراق قرضه فروخته شده را خریداری کند، صد میلیون دلار دارایی این بانک در آمریکا مسدود شود. هرچند مدعیان توانستند در دادگاه اول و دوم پیروز شوند ولی در نهایت دادگاه عالی آمریکا رای بر مصونیت بانک مرکزی آرژانتین صادر کرد.

بنابراین بانکهای مرکزی در جهان از مصونیت برخوردار هستند و برخورد با آن به سادگی امکان پذیر نیست.

 کارکردهای بانک مرکزی

بانک های مرکزی به طور کلی چهار یا پنج کارکرد دارند که در اینجا مورد اشاره قرار می گیرند. برخی بانک های مرکزی همانند بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران هر پنج کارکرد دارند و برخی دیگر فقط چهار کارکرد اول را دارا هستند.

 اولین کارکرد بانک مرکزی اعمال سیاست های پولی است. در واقع اولین کارکرد بانک مرکزی این است که به انتشار پول ملی اقدام می کند و ارزش پول ملی را حفظ می کند. ارزش پول از طریق ایجاد پایه پولی صورت می گیرد. پایه پولی به این معنا است که از طریق فروش نفت یا طرق دیگر ارز به دست می آید و این ارزرا به ریال تبدیل می شود. در واقع بانک مرکزی این ارز را پشتوانه ریال می کند که می تواند ریال لازم منتشر کند در حالی که اگر این رابطه قطع شود ریال بدون پشتوانه می ماند و تورم سه و حتی چهار رقمی می شود.

دومین کارکرد بانک مرکزی تنظیم سیاست ارزی است. تنظیم سیاست ارزی عمدتا از طریق اقدامی که آن را عملیات بازار آزاد [۹]می نامند انجام می شود.. این کارکرد دقیقا کاری است که در حال حاضر بانک مرکزی جمهوری اسلامی در هفته های اخیر در حال انجام آن بوده است. یعنی در بازار آزاد ارز دخالت می کند و ارز می فرشد تا قیمت آن را متعادل نگه دارد.

 در ارتباط با این دو کارکرد، همه بانک های مرکزی دنیا جمع شده اند صندوقی درست کرده اند به نام صندوق بین المللی پول[۱۰] که در واقع مرکز بانک های مرکزی دنیا است. مهم ترین کارکرد این صندوق این است که هر بانک مرکزی در جهان هم ارز و هم  پول ملی خود را در اختیار آن قرار می دهد و از همین رو در دخالت هائی که صندوق بین المللی پول در بازار بین المللی می کند از این طریق ، البته به سهم خود، شرکت می کند. سهم ایران صندوق و در بازار آزاد جهانی  ۱٫۶۶ درصد است. برخی بانک های مرکزی دیگر کشورها سهم بیشتری دارند و برخی کمتر. بنابراین همه بانک های مرکزی سهامدار این صندوق هستند. از این روست که می گویند بانکهای مرکزی باید مصونیت داشته باشند چرا که اینها شرکای حفظ تعادل پولی جهانی به شمار می ایند لا اقل از نظر تئوریک..

سومین کارکرد بانک مرکزی مدیریت ذخایراست. یعنی  بانک مرکزی به نگهداری کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور می پردازد و این ذخایر را مدیریت می کند.

چهارمین کارکرد بانک مرکزی به فعالیت های تجاری[۱۱] مربوط است. یعنی برای واردات کالاهای اساسی و حساس به گشایش اعتبار اسنادی  یا ال. سی.[۱۲] اقدام می کند.

پنجمین کارکرد بانک مرکزی که در کشور ما اختصاصی است و در بسیاری از کشورها این کارکرد وجود ندارد به اختصاص درآمد نفتی مربوط می شودکه قبلا به طور مستقیم و الان به صورت غیر مستقیم انجام می شود.

 کارکردها و مسئله مصونیت

چنانچه اشاره شد بانک مرکزی در جهان دارای مصونیت است اما در مصونیت بحثی هست که اگر بانک مرکزی کارکرد تجاری داشته باشد مصونیت آن در آن بخش قابل نقض است. چرا که کار تجاری مربوط به عموم مردم نیست. برخی تفاسیر درآمد نفتی ما را هم جزو این فعالیت های تجاری قرار می دهند. اما دارایی بانک مرکزی که مربوط به خود بانک مرکزی است نباید مورد تعرض قرار بگیرد و مصونیت دارد چرا که به عموم مردم است.

 اهداف و آثار تحریم بانک مرکزی

اولین اثر تحریمها مسدود کردن دارایی بانک مرکزی بوده است. کما این که اطلاع داریم که اولین جایی که بانک مرکزی ما را تحریم کرده انگلیس است و دارایی های بانک مرکزی را مسدود کرده است. این مسئله به شمول سپرده های بانک مرکزی در نزد بانکهای خارجی نیز هست. بنابراین دارایی های ما در انواع و  اقسام حساب ها در بانک های ایرانی و یا نزد بانک های دیگری مسدود می شود. چرا که در هر موسسه مالی باشد چون نهایتا به بانک مرکزی مربوط است مشمول تحریم ها قرار می گیرد. البته طبق اعلام بانک مرکزی خودمان ما در زمان تحریم منابعی متعلق به بانک مرکزی در انگلیس نداشتیم. همین مطلب را در مورد اتحادیه اروپا نیز اعلام کرده اند.

اثر دیگر تحریم بانک مرکزی  احتمال اختلال در سیاست های پولی ما است. درست است که می توانیم بدون پشتوانه و بدون این که دلار و ارز مربوطه را داشته باشیم به  انتشار پول اقدام کنیم اما ریسک چنین کاری بسیار بالا است. یعنی چاپ اسکناس بدون پشتوانه کافی می تواند فجایعی در اقتصاد به بار بیاورد. احتمال اختلال در سیاست ارزی نتیجه دیگر تحریم بانک مرکزی می تواند باشد. چرا که در این شرایط بانک مرکزی دلار یا ارز کافی برای این که در بازار دخالت کند تا ارزش پول ملی را حفظ کند در اختیار ندارد.

آخرین نتیجه تحریم بانک مرکزی که به لحاظ اهمیت در مرتبه اول قرار دارد بلوک شدن درآمد نفت ایران است. بزرگترین بخش درآمد یک کشور صادر کننده نفت ناشی از نفت است که با تحریم بانک مرکزی در واقع درآمد نفت به نوعی مسدود می شود. جالب است که آنها بیش از آنکه به تحریم نفت بپردازند به تحریم بانک مرکزی همت گمارده اند. چرا که تحریم بانک مرکزی برخلاف تحریم نفت می تواند ضرر کمتری به بازار نفت وارد بیاورد در حالیکه صادر کننده نفت را دچار مشکل می کند. بنابراین  با فشارهای بانکی و مالی و تحریم بانک مرکزی معاملات نفتی را به سوی مبادله تهاتری نفت سوق می دهند. این موجب می شود که نفت ایران به طور کامل از بازار نفت حذف نشود و بنابراین شوکی به بازار نفت وارد نشود و در نتیجه قیمت نفت بالا نرود و یا کمتر دچار شوک شود. در حالیکه فرشنده نفت با مشکل می تواند  از پول نفت خود را دریافت کند. به نظر می رسد هدف اصلی غرب از تحریم بانک مرکزی همین مسدود کردن  درآمد نفت  است.

 سخن آخر

بنابرآنچه گفته شد به نظر می رسد هدف غرب از تحریم بانک مرکزی ایران، ایجاد کردن شرایطی برای محروم کردن فروشنده نفت از منافع حاصل از آن است و یا بهتر بگوئیم هزینه های آن را بالا ببرد و چون خود آمریکا معاملاتی با ایران ندارد لذا به تحریم های فرامرزی روی آورده اند یعنی نه تنها بانک های خود را از تعامل با ایران منع می کنند بلکه اعلام کرده اند که هر بانکی که با ایران تعاملات بانکی و نفتی داشته باشد مورد تحریم قرار می دهند. در دهه ۹۰ تحریم های داماتو که از سوی آمریکا وضع شد،‌ تحریم های فرامرزی محسوب می شدند، اما در آن زمان هیچ کشوری با آمریکا همراهی نکرد و عملا این تحریم های فرامرزی اجرا نشد. ولی در حال حاضر دیده می شود که با این تحریم ها همراهی صورت می گیرد.

آنچه در مورد این تحریم ها مهم است این است  که گرچه راه های گریز در امور تجاری وجود دارد ولی فشار و هزینه ها از این طریق بیشتر می شود. نکته دیگر اینکه این که کشورهای دیگر را هم به این سو سوق می دهد تا بانکهای ما را عملا تحریم کنند. گرچه به نظر می رسد که این کارها به این سادگی ها هم قابل اجرا نیست.

با این وجود به دلیل مصونیت بانک مرکزی و عمومی بودن این بانک بسیاری از کشورهای جهان تمایل چندانی برای تحریم بانک مرکزی ندارد مگر این که ما آنها را به این سو سوق دهیم. برخی اقدامات تحریک آمیز ممکن است دیگر کشورها را به همراهی با این تحریم ها ترغیب کند. باید دیپلماسی کارآمد و فعالی را تدوین و اجرا کرد تا دیگر کشورها به این سمت حرکت نکنند چرا که بسیاری از کشورهای دیگر جهان  علاقه ای به این کار ندارند و به دنبال منافع ملی خود هستند.

________________________________

[۱] UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development)

[2] The use of Force Short of War

[3] escalation ladder

[4] Herman Kahn

[5] Immunity for Central Banks

[6] Absolute immunity

[7] Restrictive immunity

[8] FISA )Foreign Intelligence Surveillance Act)

[9] Open Market Operations (OMO)

 

[10] IMF

[11] commercial activities

[12] LC (Letter of Credit)

*رئیس اسبق بانک مرکزی و سفیر سابق ایران در انگلستان

منبع: دیپلماسی ایرانی